檢察體制改革之淺見

2013-07-08 12:15:35 作者：熊國祥馬宏來源：中華民族文化網瀏覽次數：0 網友評論 0 條

我國檢察制度在建立后，經歷了被取消、再重新恢復設置的誅多風雨歷程，1982年憲法以國家根本大法的形式，確立了檢察機關的法律監督性質和地位，我國現在的檢察事業，是“中國特色社會主義”的重要組成部分。現行檢察制度是在馬克思主義關于國家與法的理論為指導建立和發展起來的，因其符合中國國情，與中國共產黨領導下的人民代表大會制度這一政治體制相適應，所以具有其自身優勢和強大生命力。多年來，檢察機關在黨的領導和人大監督下，認真履行憲法和法律賦予的職責，為維護法制統一，促進國家和社會管理的法治化，作出了重要貢獻。

目前的檢察工作中還存在不少問題，如法律監督不到位、查辦職務犯罪案件力度不夠、司法腐敗時有發生等。筆者認為，檢察工作中存在的問題，有的與檢察制度不完善有關，有的與缺乏良好的執法環境、執法條件和高素質的執法隊伍有關，也有的是檢察機關自身工作不夠得力造成的。檢察體制改革就是要在堅持憲法確立的檢察機關作為法律監督機關的前提下，通過對現行檢察制度的不斷完善，對不符合形勢發展的內容進行變革，突破制約檢察工作發展的體制性障礙，充分發揮檢察機關的法律監督職能，促進社會公平和實現社會正義。在此，筆者談談對檢察體制改革的初淺認識。

一、檢察體制的基本內涵

檢察體制，也就是檢察權的運行制度，是指國家就檢察權設定的權力范圍、運行的程序及工作原則等所作的系統規范。檢察體制包含許多的具體制度，分散于相關的法律規定中，大致可以概括為幾個類型：（1）檢察權的權力設置制度，主要指憲法、法律對檢察機關職權的規定；（2）檢察機關的組織制度，包括內外兩個部分。外部組織關系是指檢察機關與執政黨和其他國家機關的關系，如檢察機關的機構設置體系、經費保障機制等，內部組織關系是指檢察機關各工作部門及其相互間的關系，主要是管控具體案件在檢察機關組織間的運行；（3）檢察官制度，包括檢察官的條件、產生方式、任期、培訓、待遇等。

二、我國現行的檢察體制特點

根據《憲法》、《檢察院組織法》的有關規定，我國檢察體制有以下特點：

一是地位上的從屬性。檢察機關在法律地位上從屬于執政黨和權力機關。憲法規定，中國共產黨是我國的執政黨，因此，所有國家機關都必須服從黨的領導，人民檢察院自然也不例外。憲法同時規定，國家的一切權力屬于人民，人民代表大會作為權力機關，在所有國家機關中居于首腦地位，檢察院由權力機關依法產生，對它負責，受它監督。

二是保障上的依賴性。檢察機關在保障機制上完全依賴于同級政府。檢察機關的“人、財、物”撥與不撥、給多給少完全取決于同級政府。離開了同級政府，檢察機關根本不可能正常運轉。

三是職權行使的相對獨立性。憲法和檢察院組織法都明確規定，人民檢察院是國家的法律監督機關，依法獨立行使法律監督權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。但在權力分配上檢察機關與其他司法機關分享司法權并相互制約。

四是級別上的隸屬性。上、下級檢察院之間是領導與被領導關系。從組織上保證檢察機關統一履行法律監督職能，使下級人民檢察院能夠直接地、及時地得到上級檢察院的領導和監督，從而保障檢察權的一體化。

三、現行檢察體制的優勢和弊端

我國的現行檢察體制，是符合我國國情并與政治體制相適應的，具有以下優勢：

一是有利于黨對檢察工作的領導。由于檢察機關在地位上從屬于執政黨和權力機關，因而各級檢察機關的領導班子，都由黨的組織部門考察后由同級人大選舉產生，保證了黨對檢察工作的絕對領導。

二是有利于國家法制的統一。黨的意志轉化為國家法律的形式后，由在黨領導下的檢察機關統一監督法律實施，能保證法律得到完整正確實施，促進法制統一。

三是有利于社會穩定。國家法律的制定頒布，程序復雜周期長，當某種社會事務需要由法律進行調整時，往往不夠及時。在現行檢察機制下，可以通過黨組織以“文件、通知”等形式，調整和管控社會事務，有效克服法律滯后的問題，促進社會和諧穩定。

但現行檢察體制畢竟是在社會主義法制初創時期建立起來的，以致在司法實踐中產生了許多問題，主要表現有：

一是現行體制對檢察機關制約大于保護，已在一定程度上影響到檢察工作獨立性。相對獨立，是依法公正行使法律監督權的最重要的前提條件。我國法律雖然明確規定檢察機關依法獨立行使法律監督，不受行政機關、社會團體和個人的干涉，但缺乏更為明確具體的規定和保障措施。相反，在制約和監督上，則比較全面。檢察院和檢察官行使職權不僅要接受來自權力機關、上級機關監督，而且要接受來自黨紀、行政、新聞以及群眾等方方面面的監督。監督方式更是復雜多樣，既有內部的執法大檢查、案件評查、違法責任追究以及黨紀政紀處分，又有外部的視察、評議、質詢、聽取匯報、調卷審查、罷免檢察官等。其中很多監督與制約來自于對檢察院和檢察官的經濟命脈和政治命運享有控制權的機構和部門，這使得監督和指揮很難區分開來，檢察院和檢察官獨立公正行使檢察權不可避免存在一些困難和阻力。

二是檢察機關過份受制于地方，檢察權被“地方化”傾向日趨嚴重。地方各級檢察院是由同級地方國家權力機關產生的，地方各級檢察機關的檢察官由同級地方國家權力機關任免，權力來源于地方，自然必須受制于地方。檢察官沒有獨立的職務級別，其職級待遇的管理由本地黨政部門負責，檢察院的財政預算由地方編制和管理。簡而言之，檢察機關的人員工資、辦案、裝備、建設經費全部依賴本地政府，檢察官的經濟命脈和政治命運全部由地方控制，檢察院要生存和發展，就必須服從地方的指揮和命令，這也是地方保護主義泛濫的根本原因。

三是檢察權運行中的法律屬性被淡化，日趨行政化。法律是一種具有長期穩定性的行為規則，檢察機關的法律監督從本質上來說，就是評判相關人員的行為是否符合這一行為規則的規定，并讓違規者承當一定的責任。因法律的穩定性而使檢察權的運行有其特定的特征，不象行政權那樣可以按領導的意思隨意。然而，由于現行體制下檢察機關完全受制于地方，地方黨政領導的法律意識淡薄而干擾檢察機關獨立行使檢察權的現象屢見不鮮，已經破壞了法律的公信力，損害了依法治國的進程。

四、關于檢察體制改革的思考

（一）檢察體制改革的目標

從維護司法的公正性的任務看，檢察體制改革的目標應體現在四個方面：（1）檢察機關執法的公正性。（2）檢察機關執法的獨立性。（3）檢察官的權威性。（4）檢察官的職業化。

（二）檢察體制改革的原則

1、堅持黨的領導原則。中國共產黨是我國各項事業的領導核心，黨的領導是我們事業成功的保證，檢察體制改革，沒有黨的領導是不可能取得任何進展的。

2、從實際出發原則。推行檢察體制改革，決不能崇洋媚外，照抄照搬某些西方同家的模式。必須從我國的國情出發，綜合考慮我國當前經濟社會發展狀況、法制狀況，分步達到改革目標。

3、依法推進的原則。推行檢察體制改革必須在維護法制統一的前提下進行，違反法制統一性原則的“越權改革”，不僅難以保證其成果的實現，而且此舉的隨意性與法制應有的穩定性更是格格不入，這對法律的公信力將產生不可忽視的負面影響。

（三）當前亟待推行的改革措施

1、改革檢察機關保障機制，克服檢察權力地方化趨向。改變檢察機關經費保障完全由地方管理的現狀，實行中央和省級財政分級分類負擔體制。檢察權力地方化的惡果，就國家而言，檢察官只知有地方不知有中央，就地方而言，檢察官只知服從地方利益的“大局”，而不知服從憲法和法律這個“大局”。改革應將檢察經費分為工資和業務經費兩個部分。工資由中央制定統一標準，由省級財政統一負擔，逐級下撥到市、縣兩級財政。業務經費，主要包括檢察活動經費、必要的裝備和建設經費等，由中央財政統籌。中央財政協商最高人民檢察院下撥省級財政，省級財政協商省人民檢察院下撥地、縣級財政。也可以分別由中央和省級財政根據地方檢察院受案數量、地區差異和各地財政狀況等因素，確定地方財政需上繳省級和中央財政的基礎指標，強制上繳后統一核撥。

2、改革現行地方檢察機關雙重領導體制，實行上下級檢察機關垂直領導，克服地方黨政部門對檢察機關獨立行使職權的不良干擾。現行體制導致檢察機關查處貪污、賄賂等案件中，時時受到來自地方的各種干擾，給依法獨立行使檢察權帶來人為的困難，檢察機關應當實行檢察系統內的垂直管理。由于我國幅員遼闊，可以先試行省級以下的垂直管理。對此必須要從思想認識上澄清一個問題，實行檢察系統內的垂直管理，不是不堅持黨的領導，更不是鬧司法獨立。實行垂直管理后，下級檢察機關的黨組織服從上級檢察機關的黨組織領導，最高檢察機關的黨組織統一服從黨中央的領導。這是在遵循司法管理規律的同時切實加強黨對司法機關領導的最好體現。

3、建設專業化的檢察官隊伍，充分尊重檢察權本身運行規律的客觀性，合理分配權力并以權力制約權力，實現權力之間的平衡運轉，以確保檢察官廉潔、高效。一是對檢察人員實行分類管理。堅持權責利一致的原則，改變當前檢察官等同于一般公務員的干部人事管理制度，將檢察官按其工作性質、難易程度、責任大小等予以細分，推進檢察官隊伍專業化、精英化的發展。二是改革檢察官產生及管理辦法，保證檢察官隊伍的穩定性。應當明確規定地方檢察院檢察長必須在具有檢察官資格的人員中選拔，克服地方黨委確定檢察長人選的隨意性，讓政治過硬、業務精通的檢察官看到希望。

改革是一個漫長而漸進的過程，檢察體制改革需要與政治體制改革、司法體制改革統一協調進行，這樣才能通過改革使檢察機關成為公正、高效、權威的法律監督機關，早日實現中央提出的司法改革目標。

昌寧縣人民檢察院　熊國祥

昌寧縣文體廣電旅游局馬宏

關鍵詞：檢察體制改革之

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